对于什么是行政许可，有各种理论和观点，概括起来有三种：一种是解禁说，认为行政许可是行政机关根据相对人的申请，以书面证照或者其他方式允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的行为；第二种是赋权说，即行政主体依据行政相对人的申请，依法赋予特定的行政相对人拥有可以从事为法律一般禁止的权利和资格的法律行为；第三种是赋权与解禁统一说，认为行政许可是一个事物的两个方面，对被许可人来说，是一种赋权，因为取得了从事某种活动的权利；但对未获得许可的人来说，是一种禁止，未经许可，不得从事许可活动。《行政许可法》总结理论和实践，对行政许可的定义作了立法界定。《行政许可法》第二条规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据本条规定，行政许可行为具有以下特点： 

    第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政许可是以公民、法人或者其他组织的申请起始。行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或者执照，行政相对人提出申请，是颁发行政许可的前提条件。第二，行政许可是经依法审查的行为。行政许可并不是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这种审查的结果，可能是准予或者不予行政许可的决定。第三，在行为的行政上，行政许可是准予从事特定活动的行为。行政许可与行政处罚和行政征收等行政行为不同，后者是基于法律对行政相对人权益的一种剥夺和限制，而前者是赋予行政相对人某种权利和资格，是一种准予当事人从事特定活动的行为。  

    为了更科学的明确《行政许可法》的使用范围，《行政许可法》第三条对不适用本法调整范围的事项也作了规定规定，体现在两方面： 

    一是有关行政机关对其他机关（包括党的机关、国家其他机关、人民团体等）的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。 

    每一个行政机关通常都承担特定的社会管理职能，属于管理者；但同时它们也是被管理者，国家对行政机关的人、财、物等实行集中统一管理，由指定的行政机关负责审批、划拨和监督等项工作，以保障国家财政资金运转的效率、人事任用的公平，促进行政机关的协调运转。例如，每个行政部门都有自己的预算，这些预算是本级预算的组成部分，这些预算只有经财政部门批复之后，才可以执行。财政、外事部门对这些事项的审批，虽然符合行政许可的定义要求，但它行使的不是一种社会管理职能，其对象是特定的行政机关，而不是非特定的公民、法人或者组织。因此，这种审批不属于行政许可，不适用本法。 

    二是行政机关对直属事业单位有关事项的审批。我国的法人组织中有企业、事业单位和国家机关。其中事业单位不同于企业法人，是为发展特定的事业而设立的法人组织，通常不以营利为目的，致力于发展社会公共事业，如教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等。这种审批权来源于国家出资，来源于资金划拨，不同于行政机关对一般性社会事务的管理，因此不属于行政许可，不适用本法。 

    除了本法明确规定不适用本法的事项外，还有一些行为是行政机关作出的审批或确认行为，但不属于行政许可。这类事项主要有： 

    第一，上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的审批。这种审查批准，是一种内部行政法律关系，是行政机关内部上下级领导关系的一种体现，不同于作为外部行政法律关系的行政许可，因此这种审批不适用本法。当然，在上级对下级报批事项的审批中，有一些是下级行政机关受理的公民、法人或者其他组织的申请，按照管理权限，经本级行政机关审查提出意见后，报上级审批。这种审批属于行政许可决定程序中的一个环节，应当适用本法。 

    第二，行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等事项的审批。这种审批是因为资产所有权而产生的，是行使出资人的权利。国家将国有资产处置的审批，交由行政机关审批，发生了主体的竞合。这时的行政机关具有双重身份，既是行政管理机关，又是国有资产所有者的代表。它在对国有资产处置进行审批时，是作为所有者的代表在履行职责，因此不属于行政许可。这里如果不分清其中的法律关系，就容易混淆两种审批的性质。

    第三，行政机关确认财产权利及其他民事关系的登记。主要包括产权登记、抵押登记、结婚登记、收养登记、个人身份登记、特定事实登记等。这类登记或者确认，行政机关不是行使行政管理权，而是以第三人的身份出现，起证实和确认作用，这种工作可以交由行政机关负责；也可以交由其他机关去做，如法院。因此，它们不属于行政许可。